幼兒園真的可以免費(fèi)了！
今年兩會(huì)的《政府工作報(bào)告》提出，“逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育”。7月25日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對這項(xiàng)工作作出具體部署，逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育正式啟動(dòng)、落地。
作為基礎(chǔ)教育的起點(diǎn)，學(xué)前教育關(guān)乎千家萬戶的切身利益。從“基本普及”到“普惠發(fā)展”，再到“逐步免費(fèi)”，我國學(xué)前教育迎來重大變革。
免費(fèi)學(xué)前教育如何逐步推行，還會(huì)面臨哪些難點(diǎn)，免費(fèi)的同時(shí)如何保質(zhì)甚至提質(zhì)，會(huì)給家庭帶來哪些變化？
促進(jìn)生育意愿，提高人口素質(zhì)
為了提高民眾的生育意愿，國家層面出臺了多項(xiàng)政策。近日，國家育兒補(bǔ)貼制度實(shí)施方案公布，從2025年1月1日起，無論一孩、二孩、三孩，每年每孩均可領(lǐng)取3600元補(bǔ)貼，直至年滿3周歲。
免費(fèi)學(xué)前教育則是針對3歲至學(xué)齡前階段的兒童。一方面，這項(xiàng)政策可以直接減輕家庭育兒經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，學(xué)前教育作為孩子接受正規(guī)教育的起點(diǎn)，其成本和質(zhì)量直接影響家庭的生育決策。
當(dāng)前，幼兒園收費(fèi)項(xiàng)目主要包含保教費(fèi)和餐費(fèi)，寄宿制幼兒園還包含住宿費(fèi)。各地公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因地區(qū)和園所等級差異顯著，普遍實(shí)行政府定價(jià)，保教費(fèi)區(qū)間從每月幾十元至上千元不等。
廣州王女士的兒子正在一所公立幼兒園就讀，她給《中國慈善家》記者算了筆賬：“每月保教費(fèi)、伙食費(fèi)再加上興趣班、材料費(fèi)等各類費(fèi)用，加起來超過一千元。如果學(xué)前教育能實(shí)現(xiàn)免費(fèi)，單是保教費(fèi)這一項(xiàng)減免，一年就能為家里節(jié)省近一萬元開支，這對我們普通家庭意義不小?！?/p>
而對于價(jià)格更加昂貴的民辦幼兒園來說，保教費(fèi)更是家庭教育中一筆巨大的支出。
“‘育’的成本會(huì)影響‘生’的決策，免費(fèi)學(xué)前教育可緩解養(yǎng)育方面的焦慮?！敝袊逃茖W(xué)研究院副研究員郭元婕說。但她也強(qiáng)調(diào)，免費(fèi)學(xué)前教育對生育會(huì)產(chǎn)生一定影響，但它并不只是為了解決生育焦慮問題，而是一項(xiàng)民生利好政策。一方面減輕了家庭教育投入負(fù)擔(dān)，另一方面有利于提高國家整體人口素質(zhì)，讓孩子們無論家庭條件如何，都能得到相對公平的學(xué)前教育。
從普惠到免費(fèi)
實(shí)際上，在今年政府工作報(bào)告提出“免費(fèi)學(xué)前教育”之前，已經(jīng)經(jīng)過了長期的政策鋪墊和實(shí)踐探索。
早在2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》就明確了“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)。同年，國務(wù)院出臺《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，“普惠性”首次出現(xiàn)在國家文件中，強(qiáng)調(diào)發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持公益性和普惠性。
此后，國家通過實(shí)行4個(gè)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，基本解決了“入園難”問題。2018年，中共中央、國務(wù)院又出臺《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，提出“普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%”的目標(biāo)。
隨后，在國家財(cái)政和地方財(cái)政的補(bǔ)貼下，大批民辦幼兒園成為普惠園，保教費(fèi)也大幅降低。
以北京為例，條件較好的普通民辦幼兒園原來保教費(fèi)普遍在每月3000元至5000元不等，而成為普惠園之后，基本降到每月1200元。
2024年11月，《學(xué)前教育法》正式通過，以法條形式固化了“大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育”的目標(biāo)，并提出“有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育，降低家庭保育教育成本”。
今年1月印發(fā)的《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024-2035年）》，首次將“探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”納入國家教育發(fā)展戰(zhàn)略。受訪專家表示，從“基本普及”到“普惠發(fā)展”，再到“逐步免費(fèi)”，中國學(xué)前教育政策布局正開始加速。
除了中央的頂層設(shè)計(jì)，近年來，多個(gè)省市和地區(qū)已開始探索學(xué)前免費(fèi)政策的落地。早在2011年，陜西宣布對學(xué)前一年教育實(shí)行“一免一補(bǔ)”。“一免”指免除所有公辦、民辦幼兒園學(xué)前一年幼兒（學(xué)前班、幼兒園大班）保教費(fèi)，“一補(bǔ)”指建立學(xué)前教育資助制度，對家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒、殘疾幼兒、孤兒補(bǔ)助生活費(fèi)。
2013年，江蘇省出臺《關(guān)于推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見》，明確提出到2015年，90%左右的幼兒在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園就讀，到2020年，學(xué)前1年免費(fèi)教育基本實(shí)現(xiàn)。次年，試點(diǎn)城市南京率先出臺政策，凡符合免費(fèi)條件的大班幼兒，每生每月減免保育教育費(fèi)600元，保育教育費(fèi)收費(fèi)低于免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的大班幼兒，按實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全額減免，差額資金優(yōu)先用于減免幼兒伙食費(fèi)。
除此之外，不少地區(qū)面向特殊、困難兒童實(shí)行免費(fèi)學(xué)前教育。比如2022年，合肥市對殘疾學(xué)生實(shí)行從學(xué)前到高中階段15年全免費(fèi)教育。2023年，廣東省江門市強(qiáng)調(diào)落實(shí)殘疾兒童免費(fèi)接受學(xué)前教育制度。
今年春季學(xué)期，內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗成功構(gòu)建起從幼兒園到高中的15年全程免費(fèi)教育體系，成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)全學(xué)段免費(fèi)教育的縣域。根據(jù)政策，公辦及普惠性民辦幼兒園的3-6歲在園兒童，每人每年可獲得3600元保教費(fèi)的全額減免。
然而，在試點(diǎn)的過程中，一些問題也逐漸顯現(xiàn)。北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員宋映泉經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，率先探索的地區(qū)目前面臨財(cái)政持續(xù)投入壓力、地區(qū)發(fā)展不均衡、政策長期性保障、資源優(yōu)化配置以及民辦園的定位模糊等問題。
“在率先探索的一些省市，實(shí)行學(xué)前一年免費(fèi)(5歲孩子免費(fèi))，但并沒有達(dá)到政策的預(yù)期效果。一是增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，二是被減免的家庭大多本身經(jīng)濟(jì)條件較好，減免政策對他們影響不大。因此有些地方政策實(shí)施一段時(shí)間后又停下來了?！彼斡橙嬖V《中國慈善家》。
分類施策，不能一刀切
那么，如何確保學(xué)前免費(fèi)政策的可持續(xù)性和有效性？
針對逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育有關(guān)舉措，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)行了部署：指導(dǎo)各地盡快細(xì)化工作方案，按照分擔(dān)比例安排好補(bǔ)助資金，確保按時(shí)足額撥付；加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估，科學(xué)核算辦園成本，統(tǒng)籌好公辦、民辦幼兒園補(bǔ)助政策，做好家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童等群體政策銜接和兜底保障。
根據(jù)教育部披露的數(shù)據(jù)，2023年，全國共有學(xué)前教育在園幼兒4092.98萬人，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為5382億元，學(xué)前教育占財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的支出約為6.2%。
經(jīng)費(fèi)保障是推行免費(fèi)學(xué)前教育的關(guān)鍵?！?024年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國共有學(xué)前教育在園幼兒3583.99萬人，預(yù)計(jì)2025年的在園幼兒數(shù)約為3000萬，比2024年減少500萬左右。如果考慮到地區(qū)的差異進(jìn)行折中，保教費(fèi)按照生均500元/月計(jì)算，一年10個(gè)月的保教時(shí)間，3000萬在園幼兒就需要增加1500億元的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入。
在民眾最關(guān)心的“錢誰來出”這個(gè)問題上，按照《學(xué)前教育法》規(guī)定，學(xué)前教育是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求“按比例分擔(dān)免費(fèi)學(xué)前教育補(bǔ)助資金，建立健全免費(fèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，對此郭元婕認(rèn)為，中央和地方共同分擔(dān)，但不能是“一刀切”，而是應(yīng)該根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平，合理制定中央與地方的分擔(dān)比例。
北京聯(lián)合大學(xué)師范學(xué)院學(xué)前教育系副主任趙路平表示，推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育的進(jìn)一步實(shí)施，需要兼顧財(cái)政壓力與教育質(zhì)量、教育公平的提升。一方面要確保財(cái)政精準(zhǔn)投入，尤其是對于一些民辦幼兒園，要避免出現(xiàn)“免費(fèi)致虧”；另一方面，要科學(xué)核定辦園成本，根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)差異制定不同的中央和地方財(cái)政支付比例，并建立經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、物價(jià)指數(shù)同步調(diào)整生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
目前，中國學(xué)前教育資源在分布上仍存在不均衡問題，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的發(fā)展差距較為明顯。在推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育政策的過程中，需立足統(tǒng)籌全局的視角，針對不同地區(qū)的實(shí)際情況，制定差異化、精準(zhǔn)化的實(shí)施策略。
國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要統(tǒng)籌考慮學(xué)齡人口變化、財(cái)力狀況等因素，堅(jiān)持?；颈Ｆ栈菰瓌t，分階段、有步驟有序推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育。如何科學(xué)核算辦園成本，統(tǒng)籌好公辦、民辦幼兒園補(bǔ)助政策，是需要重點(diǎn)考慮的問題。
“目前的基礎(chǔ)教育管理方式是以區(qū)、縣統(tǒng)籌為主，即使在同一個(gè)地區(qū)，區(qū)縣之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距依然很大。在一些經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)區(qū)縣，如果強(qiáng)行去推免費(fèi)學(xué)前教育政策，就無法保證幼兒園軟件和硬件的質(zhì)量?！惫颊f。
郭元婕建議，要實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育，就不能局限于區(qū)、縣一級的管理，而是應(yīng)該由省、市來統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)際上，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)在嘗試市級統(tǒng)籌的管理模式，比如無錫學(xué)前教育建立了“市級統(tǒng)籌、以縣為主、縣鎮(zhèn)（街道）共建”的管理體制。2023年底，無錫學(xué)前三年毛入園率已達(dá)100%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到93.66%，省市優(yōu)質(zhì)幼兒園覆蓋率達(dá)到92.29%。
“‘逐步推行’不是一刀切，要考慮到地區(qū)間的差異與現(xiàn)實(shí)需求。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，才能更好地推動(dòng)免費(fèi)學(xué)前教育逐步落地落實(shí)?！惫颊f。
趙路平認(rèn)為，免費(fèi)學(xué)前教育首先要確保資源均衡配置，優(yōu)先在人口流入?yún)^(qū)、農(nóng)村薄弱區(qū)擴(kuò)容增量。優(yōu)先保障特殊群體需要，各地應(yīng)建立困難兒童數(shù)據(jù)庫，滿足孤兒、殘疾兒童、流動(dòng)兒童等特殊群體的入園需求，將免費(fèi)政策從特殊群體逐步拓展到全部適齡兒童。
宋映泉?jiǎng)t建議，“逐步推行”應(yīng)從部分特定人群免費(fèi)，到更大范圍內(nèi)的覆蓋；從貧困低收入家庭，到中等收入家庭，再到全民；從5歲兒童到4歲，到3歲，再到更低齡的兒童。
既要免費(fèi)，也要保質(zhì)
當(dāng)民眾普遍為學(xué)前免費(fèi)政策叫好的同時(shí)，不少學(xué)者也提出一個(gè)尖銳的問題：免費(fèi)是否也意味著降質(zhì)？
學(xué)界的擔(dān)憂不無道理。北京多位民辦幼兒園負(fù)責(zé)人向《中國慈善家》記者反映，近年來民辦幼兒園變身普惠園后，不少幼兒園出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)無力支撐的情況，導(dǎo)致優(yōu)秀的幼師流失嚴(yán)重，園方不得不降低成本，比如招聘學(xué)歷低、經(jīng)驗(yàn)少的幼師和管理人員，甚至降低餐食標(biāo)準(zhǔn)，由此造成學(xué)前教育質(zhì)量下降。
此外，隨著近年來人口出生率的下降，一些民辦幼兒園由于缺乏生源不得不關(guān)閉，造成不少幼兒無法就近入園的新問題，這同樣也是一些公辦幼兒園面臨的問題。
北京一家公辦幼兒園負(fù)責(zé)人曾在上百位家長中做問卷調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，孩子的教育支出只是影響家庭教育決策的因素之一，“免費(fèi)了如果質(zhì)量不好，或者不能就近入學(xué)，就會(huì)給家庭造成更大的問題?！边@位負(fù)責(zé)人說。
在宋映泉看來，若政府補(bǔ)貼無法完全覆蓋幼兒園運(yùn)營的實(shí)際成本，可能會(huì)使幼兒園硬件設(shè)施更新與軟件服務(wù)提升滯后。因此，政策制定者需要首先考慮在免費(fèi)情況下怎么確保質(zhì)量。
趙路平也同樣擔(dān)憂，推行學(xué)前免費(fèi)教育可能會(huì)對幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量、教師待遇等產(chǎn)生影響。她建議，政府的定位應(yīng)該從“經(jīng)費(fèi)供給者”升級為“規(guī)則制定者+質(zhì)量守護(hù)者”，通過財(cái)政杠桿與制度創(chuàng)新化解免費(fèi)政策下的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。
為保證學(xué)前教育“留得住人”，趙路平提出，將幼師薪資納入財(cái)政優(yōu)先保障序列，立法規(guī)定幼師工資的底線標(biāo)準(zhǔn)，不得擠占教師薪酬預(yù)算。同時(shí)，推行編制內(nèi)外同工同酬，實(shí)現(xiàn)社保、職稱評定全覆蓋。設(shè)置長效激勵(lì)機(jī)制，發(fā)放階梯式從教津貼，保障優(yōu)質(zhì)人才不流失。此外，還要將一定比例的財(cái)政補(bǔ)助資金強(qiáng)制用于教師培訓(xùn)，逐步提升教師質(zhì)量。
她還建議，對民辦轉(zhuǎn)型園實(shí)施質(zhì)量評級補(bǔ)助機(jī)制（例如優(yōu)質(zhì)園補(bǔ)助上浮30%），保留高端民辦園自主定價(jià)權(quán)以滿足多元需求。
“一方面國家對轉(zhuǎn)型民辦園實(shí)施‘運(yùn)營補(bǔ)貼+教師培訓(xùn)’組合支持，消除質(zhì)量滑坡風(fēng)險(xiǎn)。另一方面也要有質(zhì)量的剛性約束，嚴(yán)格遵守《學(xué)前教育法》中的質(zhì)量指標(biāo)，加強(qiáng)教育質(zhì)量監(jiān)督?！壁w路平說。
作者：溫如軍