為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)格局加速演變，今年初印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》提出細(xì)化村莊分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)差異化路徑推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展格局優(yōu)化與鄉(xiāng)村全面振興。
在這一系統(tǒng)性工程中，搬遷撤并類(lèi)村莊因直接關(guān)系群眾生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、基層治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)及資源利益分配調(diào)整，其推進(jìn)過(guò)程的復(fù)雜性備受關(guān)注。
近期，《瞭望》新聞周刊記者在東中西部多地走訪(fǎng)調(diào)研了解到，盡管各地嚴(yán)格遵循規(guī)劃指引推進(jìn)工作，但個(gè)別地區(qū)在村莊撤并后仍面臨集體資產(chǎn)統(tǒng)籌難、治理架構(gòu)優(yōu)化滯后等階段性挑戰(zhàn)，折射出政策落地過(guò)程中需進(jìn)一步破解的深層次矛盾。
記者｜《瞭望》新聞周刊 邵琨?鄒明仲?趙久龍?張思潔?王朋?許晉豫?呂軒昂
本文轉(zhuǎn)載自《瞭望》2025年第35期，原標(biāo)題為《瞭望丨村莊撤并的挑戰(zhàn)與出路》。
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村莊分類(lèi)推進(jìn)深化
我國(guó)村莊分類(lèi)實(shí)踐經(jīng)歷了從框架構(gòu)建到精準(zhǔn)施策的深化過(guò)程?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》首次提出“分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”思路，《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》明確“加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)”。
《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》提出，集聚提升類(lèi)村莊重點(diǎn)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改造提升基礎(chǔ)設(shè)施；城郊融合類(lèi)村莊重點(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；特色保護(hù)類(lèi)村莊重點(diǎn)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境；搬遷撤并類(lèi)村莊有序?qū)嵤┌徇w撤并，解決好民生保障、就業(yè)增收和生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題。
在此背景下，搬遷撤并類(lèi)村莊的推進(jìn)規(guī)模與比例備受關(guān)注。從地方實(shí)踐看，多地已明確較大比例村莊納入此類(lèi)范疇：
安徽省淮南市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外行政村783個(gè)，認(rèn)定搬遷撤并類(lèi)112個(gè)，占比約14%；陜西榆林神木市326個(gè)行政村認(rèn)定撤并搬遷類(lèi)101個(gè)，占比31%；江蘇揚(yáng)州儀征市2056個(gè)自然村認(rèn)定搬遷撤并類(lèi)1055個(gè)，占比51%。
受訪(fǎng)基層干部普遍認(rèn)為，農(nóng)村人口持續(xù)流失是推動(dòng)村莊“撤并”的核心因素，未來(lái)這一趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇。同時(shí)，隨著老齡化程度不斷加深，農(nóng)村常住人口減少，不少村組恐仍將面臨被“撤并”。
客觀(guān)現(xiàn)實(shí)正推動(dòng)各地以更系統(tǒng)的思路推進(jìn)搬遷撤并工作。然而推進(jìn)過(guò)程中，一些深層次矛盾有待解決。
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撤并后的整合困境
村莊規(guī)劃調(diào)整是涉及城鄉(xiāng)空間優(yōu)化、資源高效配置的系統(tǒng)性工程。其中，搬遷撤并類(lèi)村莊因涉及資產(chǎn)統(tǒng)籌、債務(wù)化解與治理協(xié)同等多重挑戰(zhàn)，較易產(chǎn)生矛盾糾紛。
集體資產(chǎn)統(tǒng)籌與利益分配機(jī)制待完善。在推進(jìn)鄉(xiāng)村資源整合與結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程中，個(gè)別地區(qū)面臨集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制松散等問(wèn)題。例如，部分撤并村仍保留原村獨(dú)立賬務(wù)，僅通過(guò)簡(jiǎn)單疊加數(shù)據(jù)完成集體收入考核；某縣兩個(gè)村因合并前集體收入差距較大，收益分配方案長(zhǎng)期無(wú)法達(dá)成共識(shí)。
債務(wù)管理與可持續(xù)發(fā)展面臨壓力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中，個(gè)別地區(qū)因前期投入過(guò)大、資產(chǎn)變現(xiàn)困難，形成債務(wù)負(fù)擔(dān)。有村干部表示，村莊合并前修建道路、水渠等公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)存在工程欠款，合并后集中由新村償還，造成較大債務(wù)負(fù)擔(dān)，施工隊(duì)上門(mén)討要欠款的情形時(shí)有發(fā)生。西部某縣小城鎮(zhèn)中心村建設(shè)通過(guò)貸款和融資形成超過(guò)100億元債務(wù)，因宅基地騰退的建設(shè)用地“變現(xiàn)”困難，債務(wù)至今未消化。
治理架構(gòu)調(diào)整與服務(wù)效能協(xié)同不足。撤并后新村雖通過(guò)“兩委”成員均衡配置保障原村話(huà)語(yǔ)權(quán)，但一些原有結(jié)構(gòu)性矛盾仍未解決，導(dǎo)致發(fā)展合力弱化。部分村干部告訴記者，村莊合并后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施修建等涉集體利益項(xiàng)目時(shí)，會(huì)由新村出面爭(zhēng)取，但有的村集體經(jīng)濟(jì)仍存在原村各自發(fā)展的情況，內(nèi)部差異較大，一些資產(chǎn)資源無(wú)法有效整合。此外，有村干部坦言，合并后鄉(xiāng)村治理壓力有所增大。西部一合并村人口超6100人，但村“兩委”僅6名干部，在日常工作之余，還需花費(fèi)大量時(shí)間處理歷史遺留問(wèn)題。
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穩(wěn)慎推進(jìn)系統(tǒng)治理
受訪(fǎng)基層干部普遍認(rèn)為，村莊撤并涉及資產(chǎn)資源重配與農(nóng)民切身利益調(diào)整，需以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進(jìn)，通過(guò)前期規(guī)劃精細(xì)化、利益分配透明化、資源整合高效化，實(shí)現(xiàn)治理效能與民生保障的協(xié)同提升。
強(qiáng)化前期規(guī)劃論證，在“穩(wěn)慎”中守護(hù)鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)愁。《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》明確要求，短期內(nèi)難以判斷的村莊，留足觀(guān)察和論證時(shí)間，重點(diǎn)保障基本民生需要。實(shí)踐中，需依據(jù)地域稟賦、人口結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況制定差異化撤并標(biāo)準(zhǔn)，避免“一刀切”。
例如，在資源整合中可通過(guò)復(fù)墾新增耕地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同步完善水、路、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施；在空間重構(gòu)中適當(dāng)保留傳統(tǒng)庭院、古村落肌理及老地名文化符號(hào)，既改善生產(chǎn)生活條件，又維系鄉(xiāng)村記憶與情感紐帶。
明晰資產(chǎn)權(quán)屬與利益分配規(guī)則，從源頭減少矛盾隱患。資產(chǎn)債務(wù)分?jǐn)偸琴Y源稟賦差異較大村莊合并后的核心矛盾點(diǎn)。
基層干部建議以市場(chǎng)化手段破解整合難題：一方面，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，推動(dòng)宅基地、集體建設(shè)用地等資產(chǎn)規(guī)范流轉(zhuǎn)；另一方面，通過(guò)立法或政策細(xì)則明確資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系與處置規(guī)則，對(duì)合并前各村的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清單化管理，建立“權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等”的分?jǐn)倷C(jī)制，從制度層面降低基層糾紛風(fēng)險(xiǎn)。
以資源整合促產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)“搬遷—發(fā)展—增收”良性循環(huán)?；鶎痈刹拷ㄗh，撤并過(guò)程中需兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利性，通過(guò)土地平整、連片開(kāi)發(fā)形成規(guī)?；N植基地，盤(pán)活閑置耕地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；同時(shí)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，布局農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)，帶動(dòng)村民就近就業(yè)增收。此外，在新村規(guī)劃中應(yīng)預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，為后續(xù)招商引資、項(xiàng)目落地奠定基礎(chǔ)，避免“重搬遷輕發(fā)展”。
從實(shí)踐來(lái)看，村莊撤并的核心在于“以人民為中心”——既要通過(guò)空間優(yōu)化提升治理效率，更需以利益共享、文化傳承、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)為紐帶，讓農(nóng)民在整合中享有實(shí)實(shí)在在的獲得感。